Probleme locale, soluții generale (II)

Capcanele dezvoltării teritoriale ale Republicii Moldova

Am încheiat primul articol din seria dedicată geografiei economice a Republicii Moldova susținând că actuala Strategie de Dezvoltare este departe a-și atinge obiectivele propuse și că implementarea ei se confruntă cu provocări, blocaje și întârzieri. Măsurile înaintate de autorități¹, deși bine intenționate și ancorate în teorie economică, nu adresează o serie de probleme de fond care îngreunează orice efort către convergență regională. Mai precis, ele sunt tributare acelorași paradigme administrative care au generat actuala situație și sunt permeate de o viziune centralistă, ,,de sus în jos”, care eșuează când este aplicată ,,la firul ierbii”. Așadar, prin partea a doua a acestui eseu, vom propune o nouă viziune asupra relației dintre om, stat și teritoriu, cu accent pe reformă administrativă și instituțională, valorificarea cunoștințelor locale și integrarea fluxurilor materiale și umane în circuite infra- și transregionale.

Reforma administrativă, necesară, dar nu suficientă

Actuala organizare administrativă a teritoriului moldovenesc este nepotrivită pentru a face față provocărilor economice prezente. Raioanele sunt mult prea numeroase și au dimensiuni reduse, iar multe dintre ele sunt construcții teritoriale de mici dimensiuni, neavând masa demografică necesară pentru a fi relevante din punct de vedere economic și de a reprezenta sisteme teritoriale coerente, funcționale, situate în jurul unui loc central². Cele mai multe reședințe de raion sunt orașe mici, cu mai puțin de 10.000 de locuitori, cu servicii precare și cu majoritatea populației angajată în sectorul agricol, incapabile așadar să polarizeze hinterlandul lor și să capteze fluxurile migratorii. Adevăratul loc central, așadar, pentru multe raioane, este un oraș aflat dincolo de limitele respectivului raion. Orice strategie regională este astfel sortită eșecului fără o reformă administrativă.

Acest subiect a reintrat recent pe agenda publică, fiind intens dezbătut, și au fost propuse diverse configurații. Varianta pe care Guvernul dorește să o implementeze presupune trecerea de la 32 de raioane la 10 și amalgamarea (inițial) voluntară a comunelor până ating pragul de 3000 de locuitori³, iar pentru sprijinirea primăriilor în această tranziție Guvernul le oferă stimulente financiare generoase. Prevăzute în cadrul acestei reforme sunt și creșterea autonomiei financiare a municipalităților prin transformări ale aparatului fiscal și ale modului în care sunt co-finanțate proiectele, dezvoltarea capacităților instituționale prin pregătirea personalului și prin îmbunătățirea proceselor de achiziții publice și transparentizarea proceselor administrative locale, prin digitalizarea serviciilor, simplificarea ghișeelor și prin extinderea Centrelor Unificate de Prestare a Serviciilor (CUPS-uri). Cu toate că, cel puțin la nivel declarativ, este prevăzută îmbunătățirea capacităților municipale în teritoriu, reforma nu este lipsită de critici. Multe voci pun la îndoială gradul de descentralizare funcțională care va putea fi atins, subliniind lipsa de interes pentru dezvoltarea funcțiilor teritoriale⁴. De asemenea, sunt propuse și alte arhitecturi teritoriale, precum cea conceptualizată de mișcarea civică Moldova 2028. Inițiativa lor se inspiră din ,,formula baltică” și presupune eliminarea nivelului APL 2 (raioanele) și comasarea comunelor în 40 de municipii la nivel național, centrate în jurul localităților urbane. Această propunere replică modelul oferit de Estonia, Letonia și Lituania, precum și de alte țări mici, care au renunțat la nivelul administrativ intermediar, prevede și reforma fiscală locală și presupune înființarea funcției de pretor, care să reprezinte comunele în cadrul consiliilor municipale⁵.

Astfel, autoritățile moldovenești trebuie să înțeleagă, la modul concret, că orice reformă nu va fi decât o simplă redesenare a unor granițe pe hărți dacă nu va fi acompaniată de o descentralizare administrativă și fiscală⁶. La ora actuală, cele mai multe raioane depind de Bugetul Central, iar pentru localitățile de sub 3000 de locuitori cheltuielile administrative reprezintă mai mult de 30% din bugetul lor local, comparativ cu 9-11% în municipalitățile mai mari⁷, însemnând așadar mai puține resurse pentru proiecte de dezvoltare. Fuziunea lor, reforma aparatului administrativ și îmbunătățirea colectării taxelor ar reduce din aceste deficiențe de finanțare. De asemenea, un grad mai mare de autonomie ar încuraja autoritățile locale să exploreze surse alternative de fonduri, urmând exemplele de bună-practică oferite în ultimii ani de diverse municipalități, precum emisiunile de obligațiuni municipale, Parteneriatele Publice-Private (PPP), sau alte mijloace financiare. Nu în ultimul rând, ulterior trasării noilor contururi teritoriale, va fi nevoie de o delimitare clară a competențelor autorităților locale, regionale și naționale, pentru a asigura un proces de guvernanță eficient și coerent.

Instituțiile: veriga lipsă

Prin descentralizare se urmărește ca procesul de luare a deciziilor să fie adus mai aproape de cetățeni și de nivelul la care acele decizii se vor manifesta. Unul din modurile prin care politicile teritoriale eșuează este prin insistența de a adopta o abordare de tip de sus în jos (top-down), viziune strâns legată de tradiția centralistă a multor state, în care un planificator central decide direcția investițiilor și locația producției economice. Aceasta este o manifestare pe plan teritorial a Problemei Cunoașterii (vezi Hayek), care pornește de la premiza că informațiile necesare luării deciziilor sunt dispersate la nivelul a milioane de indivizi și a sute de municipalități. Mereu vor exista informații la care guvernul nu va avea acces, informații care nu pot fi redate în rapoarte sau în cifre, dar care influențează comportamentul economic și care sunt denumite ,,cunoștințe tacite”. Acestea sunt greu transferabile și măsurabile și constau în deprinderea unor competențe și a expertizei și în formarea de know-how. Mai mult, implicarea comunității locale în luarea deciziilor presupune dezvoltarea capitalului social, formarea de rețele (in)formale ce se vor traduce în relații economice mai dense, creșterea interesului pentru guvernanța locală și, implicit, responsabilizarea factorilor politici. Această flexibilizare a procesului administrativ va rezulta în adoptarea de măsuri adecvate locurilor respective (place-based policies), adaptate nevoilor din teritoriu și utilizând cunoașterea locală. Un exemplu care ilustrează inadecvarea politicilor dirijiste este oferit de performanța neconvingătoare a clusterelor industriale de-a lungul timpului, în diferite țări. Definite drept aglomerări strategice ale firmelor dintr-o anumită industrie într-un loc specific, unde proximitatea generează un mediu competitiv și transferuri de cunoștințe și competențe, clusterele industriale sunt adesea văzute drept poli de creștere regionali. Deși validitatea teoretică a acestui concept a fost disputată, iar concluziile studiilor empirice cu privire la succesul implementării acestor măsuri sunt împărțite, popularizarea⁸ ideii de cluster drept panaceu pentru lipsa de competitivitate regională a dus la politici superficiale, promițătoare la nivel retoric, dar cu rezultate îndoielnice.

Astfel, se conturează tot mai clar ideea că succesul măsurilor de dezvoltare regională depinde atât de adecvarea lor la condițiile locale, cât și de calitatea instituțională din teritoriu. Instituțiile - definite, în sens economic, drept ,,regulile jocului într-o societate”, ,,constrângerile care modelează interacțiunile umane”⁹ - pot fi formale (statul de drept, legislația, protecția proprietății private și a investitorilor) sau informale (norme, cutume, capitalul social și identitar) și determină calitatea deciziilor și a schimburilor economice. Un mediu instituțional precar - în care educația, spiritul antreprenorial și luarea de riscuri nu sunt încurajate, în care corupția și căutarea de rente sunt cele mai profitabile activități și în care fondurile sunt acordate în regim clientelar - va genera rezultate economice mai slabe decât unul cu instituții puternice.

Tot mai popular în literatura de specialitate, dar și la nivel politic, conceptul de instituții se confruntă însă cu o diluare retorică, riscând să devină un panaceu care vine în întâmpinarea problemelor cu care abordările precedente în știința dezvoltării economice - acumularea de capital fizic și uman, avansul tehnologic - s-au confruntat. În realitate, instituțiile sunt greu de definit și de măsurat și este și mai dificil să implementezi reforme instituționale¹⁰. Instituțiile sunt specifice mediului geografic în care au evoluat și se modifică organic, în funcție de evoluții și de șocuri economice, politice sau sociale. De asemenea, se poate distinge între mediul instituțional, modelat de factori culturali și istorici, și între aranjamentele instituționale, reflectând ,,regulile” care determină interacțiunile economice¹¹. Eforturile administrative ar trebui concentrate spre modificarea aranjamentelor instituționale, anume îndepărtarea barierelor care dăunează activității antreprenoriale și investiționale, care duc la excluziune socială sau care dau naștere unui mediu corupt, nesigur.

Fapt demonstrat în numeroase rânduri în țările în curs de dezvoltare, nu există o ,,formulă a creșterii economice”. Deși acesta nu este un răspuns care să satisfacă factorii de decizie, simpla imitare a politicilor care au dat roade în alte locuri nu garantează succesul acestora în Republica Moldova. Deși ambiguă și dificil de implementat, cheia dezvoltării regionale, prin prismă instituțională, rămâne cunoașterea profundă a respectivelor locuri, interacțiunea constantă cu societatea civilă și cu mediul de afaceri și experimentarea a diferite abordări și politici la nivel local¹². Politicile acestea, deși specifice locurilor, trebuie să rămână ancorate în teoria economică și în datele empirice, date obținute atât din alte studii de caz, cât și din implementarea de parcurs a acestor proiecte. Este posibil ca unele dintre aceste măsuri să nu funcționeze - dar altele cu siguranță vor avea succes, iar experiența și capacitatea instituțională pe care o vor dobândi autoritățile moldovenești, precum și puterea pe care o va câștiga societatea civilă, vor deveni resurse necesare dezvoltării ulterioare a acestui stat.

Infrastructura, de la polarizare la conectare

Dezvoltarea infrastructurii, deși necesară dezvoltării economice, nu este suficientă și poate duce la rezultate aparent paradoxale - polarizarea și mai accentuată a teritoriului. Scăderea costurilor de transport crește mobilitatea angajaților și a bunurilor de capital către nodurile deja dezvoltate, unde obțin randamente mai bune decât ar obține în teritoriu. Astfel, fluxurile migratorii se accentuează, iar provincia se depopulează accelerat, dinamici întâlnite adesea în Uniunea Europeană. Un exemplu definitoriu în acest sens a fost liberalizarea circulației după căderea regimurilor comuniste, care, cuplată cu dezvoltarea infrastructurii, a adus câștiguri imense centrului economic european și capitalelor statelor membre¹³, dar a și acutizat pauperizarea periferiilor interne. În principiu, construirea de infrastructură, fără a oferi oportunități economice la fața locului, nu face altceva decât să scurteze călătoriile migranților și ale navetiștilor. O posibilă soluție în acest sens ar consta în construirea de legături alternative, între centrele urbane moldovenești de rang secund și terțiar, cu scopul de a crește frecvența și volumul fluxurilor de transport dintre ele fără nevoia intermedierii Chișinăului ca nod rutier. Astfel, s-ar urmări densificarea legăturilor rutiere din teritoriu, conceperea unei rețele reticulare, și nu radiare. Iar complementară dezvoltării infrastructurii va trebui să fie și construirea capacității acestor orașe de a oferi servicii și produse specializate cetățenilor din alte localități, pentru a le oferi o alternativă viabilă față de capitală.

Un ultim aspect care merită discutat constă în faptul că, deși este menționată în Strategia de Dezvoltare, problema legăturilor transfrontaliere nu ocupă rolul pe care îl merită. Regiunile moldovenești nu există într-un vid și un vector de dezvoltare în direcția Chișinău nu este cel mai indicat pentru multe orașe. Raioanele de graniță beneficiază prin proximitatea față de România sau chiar de Ucraina și își pot găsi un rol în circuite și aglomerări economice din țările vecine. Actualele granițe ale Republicii Moldova, rezultatul ocupației sovietice, a Pactului Ribbentrop-Molotov și, până la urmă, a raptului teritorial comis de Imperiul Țarist în 1812, au alterat profund arhitectura și identitatea spațiului moldovenesc și au cauzat traume teritoriale care se manifestă până astăzi prin decalaje economice și prin structuri regionale disfuncționale. Un exemplu concret în acest sens este orașul Ungheni, aflat până la 1812 (precum și în perioada interbelică) în hinterlandul Iașului¹⁴. Poziționarea graniței la Prut a dus la o reorientare către Chișinău ca loc central, o relație nenaturală, care, în timp, a dus la periferizarea Ungheniului și care a fost atenuată numai de funcționarea sa ca nod feroviar între Chișinău și Iași. Numai de curând, cu ocazia normalizării relațiilor și a îmbunătățirii mobilității populației și a mărfurilor, a reușit Ungheniul să înceapă să se dezvolte, iar proiecte viitoare precum podul de peste Prut în regim de autostradă, ar trebui, în principiu, să ducă la o dinamizare economică a regiunii, atât timp cât există și investiții complementare în infrastructură economică, menite a crește competitivitatea raionului. Astfel, o strategie fezabilă de dezvoltare regională trebuie să ia în calcul inclusiv legăturile transfrontaliere între raioanele limitrofe și județele românești sau oblasturile ucrainene adiacente și să țintească să creeze circuite economice secundare, independente de Chișinău. Nu în ultimul rând, Republica Moldova trebuie integrată în rețelele comerciale și rutiere paneuropene, prin construirea de drumuri de mare viteză și de căi ferate cu ecartament european; operaționalizarea propusului coridor Marea Baltică-Marea Neagră-Marea Egee ar reprezenta oportunitatea perfectă pentru ca Moldova să redevină o placă turnantă a comerțului continental, în spiritul logicii teritoriale care a dus la apariția primelor forme de statalitate moldovenească în Evul Mediu¹⁵.

Drumul înainte: dincolo de convergență

Condițiile istorice inițiale imprimă traiectoria dezvoltării diverselor regiuni, aspect cunoscut în literatură sub numele de path-dependence. Teritoriul moldovenesc, cu excepția a câtorva aglomerări dintre care cea mai mare este Chișinăul, este caracterizat de o densitate demografică și economică scăzută, un grad accentuat de ruralitate și de o pondere ridicată a sectorului primar. Actualele dinamici centru-periferie de polarizare a spațiului moldovenesc de către capitala Chișinău sunt în funcțiune de decenii și sunt rezultatul atât a poziționării geografice centrale a acestui municipiu, cât și a evoluțiilor istorice. Direcția acestor dinamici nu se poate inversa, iar intervenții ale statului în vederea alterării fundamentale a structurii regionale moldovenești, în direcția convergenței economice între regiuni, sunt sortite eșecului. Iar problema nu este una specific moldovenească - politicile de convergență la nivelul întregii Uniuni Europene au avut rezultate îndoielnice, tocmai pentru că a te lupta cu forțele aglomerării economice este o sarcină sisifică.

Probabil că cel mai înțelept mod de acțiune, în prezent, pornește de la acceptarea faptului că motorul economic al statului moldovenesc rămâne Chișinăul, tocmai datorită aglomerării economice care îl definește, iar soluții precum crearea de clustere sau Zone Economice Libere în zone izolate, fără tradiție industrială, nu sunt adecvate. O posibilă soluție la problema organizării spațiului moldovenesc ar implica continuarea dezvoltării sectoarelor agricol, viticol și turistic în teritoriu, precum și a industriei ușoare în jurul a câtorva centre urbane medii, conform avantajelor competitive locale. Mai mult decât atât, un alt set de activități economice potrivite constă în producția de energie electrică, fie utilizând energia solară sau eoliană, hidroenergia sau biomasa. Aceste sectoare sunt compatibile cu actualele caracteristici ale teritoriului moldovenesc (densitate scăzută, ruralitate accentuată), exact acele trăsături care îl mențin stagnant la ora actuală. Odată ce profilul economic moldovenesc va fi ancorat în aceste activități (deja există o tendință în acest sens), crearea de legături industriale (forward and backward industrial linkages), cu firme aflate pe diferite paliere din lanțul valoric al acelor produse și servicii, ar putea genera, în mod endogen, aglomerări de scară modestă care să dinamizeze economic regiunile moldovenești. Astfel, la baza acestui proces de dezvoltare teritorială s-ar afla conceptul de ,,diversificare înrudită” (related diversification)¹⁶, care presupune folosirea capacităților regionale actuale pentru a extinde activitățile economice în industrii ,,adiacente”, care utilizează capacități similare.

Avantajul acestei noi paradigme rezidă în depășirea convergenței ca scop ultim al dezvoltării teritoriale; atât timp cât nevoile unui trai uman decent și modern sunt asigurate în teritoriu, iar un tânăr poate lucra și își poate întemeia o familie în orașul în care s-a născut, nu este necesar ca regiunile moldovenești să ajungă la nivelul Chișinăului ca performanță economică. Această strategie permite, astfel, o diferențiere funcțională teritorială a statului moldovenesc, în care fiecare regiune are specificul ei economic, care provine din specificul geografic, istoric și cultural, și îi este permis să se dezvolte pe propria ei traiectorie, corespunzător condițiilor inițiale. Serviciile și sectorul informațional vor continua să se concentreze în Chișinău, unde beneficiază de externalități pozitive generate de proximitate, iar coeziunea teritorială și dezvoltarea generală a țării vor fi asigurate de racordarea la axe de dezvoltare Est-Vest, de crearea unor sisteme teritoriale transfrontaliere, beneficiind de prezența unor centre urbane precum Iași, Galați sau Odessa și de construirea de infrastructură, atât de transport, cât și socială și antreprenorială. Necesară rămâne îmbunătățirea condițiilor de trai în teritoriu, prin asigurarea de servicii educaționale, sanitare, administrative etc. și prin continuarea lucrărilor tehnico-edilitare - direcție în care actuala Strategie de Dezvoltare a dat de fapt roade, după cum am precizat și în prima parte. Intervenția statului ar fi limitată la delimitarea clară a cadrului legislativ, îmbunătățirea calității și capacității instituționale, crearea unor standarde de guvernanță coerente, finanțarea proiectelor de scară mare, asigurarea de bunuri publice și de servicii sociale și sprijinirea coordonării actorilor locali și regionali în inițiative de anvergură. Iar toate acestea ar fi condiționate de reforma administrativ-teritorială a țării și de o regândire a relațiilor dintre stat și cetățeni și dintre om și teritoriu.

1. Strategia Națională de Dezvoltare Regională 2022-2028

2. Vezi teoria locurilor centrale a geografului german Walter Christaller, menită a explica ierarhia spațială a așezărilor omenești. Un loc central este o localitate ce furnizează servicii de diferite grade de complexitate zonei înconjurătoare.

3. Subiectul reformei administrativ-teritoriale în Republica Moldova, precum și diversele forme pe care aceasta le poate lua, merită să fie tratat într-o discuție separată.

4. https://logos-pres.md/noutati/teritoriul-nu-incepe-din-nou-dupa-fiecare-reforma/, accesat la 01.06.2026

5. https://www.ialovenionline.md/fara-raioane-si-cu-doar-40-de-municipalitati-modelul-baltic-propus-pentru-reforma-administrativa-din-moldova/, accesat la 01.06.2026

6. Vezi punctul de vedere al lui Alexei Buzu, Secretar general al Guvernului: https://moldova1.md/p/66456/reforma-administrativ-teritoriala-va-fi-regandita-in-2026-alexei-buzu--nu-hartile-sunt-problema-, accesat la 19.04.2026

7. Primării Puternice, Comunități Dezvoltate. Conceptul de Reformă a Administrației Publice Locale (2026), pg. 4

8. Principalul exponent al conceptului modern de cluster este Michael Porter. Ideea în sine este mai veche, originând cel mai probabil în secolul XIX, în scrierile lui Alfred Marshall.

9. North (1990)

10. Rodríguez-Pose (2013)

11. Idem.

12. Un avantaj suplimentar al descentralizării administrative și fiscale: comunele și raioanele pot deveni ,,laboratoare economice”, în care se pot testa diferite măsuri de dezvoltare.

13. Dinamică vizibilă în România, Bulgaria, Republica Moldova, Ungaria etc. Comparați prosperitatea Bucureștiului, aflat la 188% față de media europeană a PIB/cap de locuitor, cu cea a Regiunii de Dezvoltare Nord-Est, la 50% din media UE (Eurostat).

14. https://kehilalinks.jewishgen.org/ungheni/HIS_History.asp?, accesat la 19.04.2026

15. https://www.ziaruldeiasi.ro/stiri/cat-a-fost-moldova-de-mare-i--34713.html, accesat la 19.04.2026. Teoria conform căreia Moldova s-a structurat pe drumul comercial al orașului Lvov (Lemberg), spre a proteja fluxurile de negoț dinspre Marea Neagră spre Marea Baltică, a fost înaintată inițial de istoricul Gheorghe Brătianu.

16. Boschma (2017)